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檢察公益訴訟全面實施3週年 多地立法擴大案件範圍
公益訴訟專門立法緣何呼聲漸起
發佈時間:2020-06-30 04:31 星期二
來源:法制日報——法制網

□ 法制日報全媒體記者 蒲曉磊

2015年7月1日,全國人大常委會作出決定,授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區確定為北京等13個省區市,試點期限為兩年;2017年7月1日起,修改後的民事訴訟法、行政訴訟法開始施行,公益訴訟檢察工作全面推開——公益訴訟檢察制度已走過5年發展歷程、全面實施3年整。

幾年時間裏,全國檢察機關在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護等領域充分發揮了促進公益保護、促進法治政府建設、促進社會治理的積極作用。

但在司法實踐中也發現,檢察機關在提起公益訴訟過程中,在制度層面還存在着一些不足之處。

“目前的檢察公益訴訟案件範圍偏窄,尚不能滿足黨和人民對公益保護的要求和呼聲。在全面依法治國、深化司法改革中,完善公益訴訟立法,依法拓寬檢察公益訴訟案件範圍,是保障檢察機關依法履職的當務之急。”全國政協常委、國務院參事甄貞近日接受《法制日報》記者採訪時説。

甄貞建議,有序推動民事訴訟法、行政訴訟法的修改,擴大公益訴訟受案範圍。同時,加快研究對公益訴訟單獨立法的必要性和可行性,適時針對公益訴訟單獨立法,從而持續推動公益訴訟檢察制度的完善。

探索拓展公益訴訟辦案範圍

從局部試點到全面推開,從頂層設計到實踐落地,作為公益司法保護的“中國方案”,公益訴訟檢察制度受到廣泛關注。

2019年10月23日,在十三屆全國人大常委會第十四次會議上,最高人民檢察院檢察長張軍作最高人民檢察院關於開展公益訴訟檢察工作情況的報告。報告顯示,2017年7月至2019年9月,全國檢察機關共立案公益訴訟案件214740件,辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件。

圍繞生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護等領域,全國檢察機關辦理了眾多具有典型意義的案件。例如,2019年3月,四川涼山森林火災中30名撲火人員不幸壯烈犧牲,舉國同悲。有網民卻公開發表侮辱烈士言論,造成惡劣社會影響,浙江、福建等地檢察機關依法提起7起公益訴訟,用法律捍衞英烈尊嚴。

公益訴訟檢察工作全面推開後取得的成績,得到了黨委、政府及社會各界的高度評價,也被寄予了更高的期望。2019年全國兩會上,不少代表委員指出,損害公益問題涉及面廣、危害大,希望檢察機關拓展工作範圍、加大工作力度。

對此,檢察機關在當年就作出積極迴應,對人民羣眾反映強烈的安全生產、互聯網、婦女兒童權益保護、扶貧以及國防、軍事等領域公益損害問題,積極以對黨和人民高度負責的態度慎重履職、擔當作為。

張軍在今年的全國人大會議上作最高人民檢察院工作報告時説,下一階段,要規範公益訴訟檢察工作,拓展辦案範圍,積極、穩妥辦理安全生產、公共衞生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件。

構建更加科學完善訴訟程序

甄貞認為,從檢察機關自身視角來看,目前公益訴訟檢察制度的發展在整體上還存在着立法滯後實踐、理論研究不足、制度融合不夠這三方面的問題。

公益訴訟檢察制度的誕生是典型的實踐推動立法的發展路徑,但目前立法的滯後又明顯不利於公益訴訟檢察制度的持續健康發展。截至目前,法律層面僅有行政訴訟法和民事訴訟法中的兩款原則性規定。

“2018年3月兩高發布的《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》雖然對公益訴訟的提起和審理程序進行了規範,但是對於佔90%以上訴前程序案件的檢察公益訴訟辦案實踐而言,立法空白和規範缺失不利於辦案的程序化和規範化。線索收集、立案調查、訴前建議、審查起訴等各個辦案程序,都亟待在充分的研究論證後進行規範化的程序構建。”甄貞説。

公益訴訟檢察作為四大檢察中一項全新的檢察職能,其理論基礎薄弱,理論研究不足,檢察公益訴訟的理論體系尚未成熟定型。幾年來,檢察機關自身的工作重點在於辦理案件開拓局面,理論界也鮮有學者專門關注和研究該領域的問題。

“目前理論界和實務界對於公益訴訟檢察制度的理論基礎、訴訟地位、訴訟規則等問題都缺乏深入研究,很多理論和實踐的問題有待論證和釐清,檢察公益訴訟的理論體系亟待構建充實。”甄貞説。

自檢察機關提起公益訴訟工作試點以來的5年時間裏,檢察機關從零起步,摸着石頭過河,以理念變革引領公益訴訟檢察工作開拓創新,有很多新思路、新做法和新亮點。在創新取得明顯成效的同時,還應該意識到,檢察公益訴訟還需要與傳統“三大檢察”和傳統訴訟制度進一步融合發展。

對此,甄貞認為,一方面,作為檢察制度的創新,公益訴訟檢察應進一步與刑事檢察、民事檢察和行政檢察融合發展,釐清關聯模式,找準融合接口,促進“四大檢察”全面協調充分發展;另一方面,作為訴訟制度的創新,公益訴訟檢察制度還需要在規範和實踐層面與行政訴訟制度、民事訴訟制度、刑事訴訟制度進行體系性融合,構建出更加科學完善的訴訟程序。

地方立法為公益訴訟“擴圍”

目前已有多地通過地方立法的方式,為擴大檢察公益訴訟案件範圍等工作提供法治支撐。

5月15日,浙江省人大常委會通過關於加強檢察公益訴訟工作的決定。在辦案範圍上,除了明確生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域公益訴訟案件,該決定還提出,積極穩妥探索安全生產、個人信息保護、公共衞生安全等領域公益訴訟案件;法律法規規定的其他領域公益訴訟案件。

6月18日,上海市人大常委會表決通過關於加強檢察公益訴訟工作的決定,並將於7月1日起施行。在現有生態環境和資源保護等領域的基礎上,上海根據自身特色新增城市公共安全、金融秩序、知識產權、個人信息安全、歷史風貌區和優秀歷史建築保護五大領域。同時,還為未來制度探索留出充足空間,鼓勵檢察機關在更多領域創新試錯。

“建議在鼓勵、引導各地探索實踐的基礎上,有序推動民事訴訟法、行政訴訟法的修改,擴大公益訴訟受案範圍。”甄貞説。

值得注意的是,今年全國兩會期間,多位代表委員提出了公益訴訟專門立法的建議。

全國人大代表、浙江省檢察院檢察長賈宇指出,隨着實踐深入,存在檢察機關提起公益訴訟的性質、法律地位等基本問題法律未明確、公益訴訟調查取證手段不足、向法院起訴前的程序法律空白等諸多問題。對此,建議最高檢加強與全國人大常委會溝通聯繫,促成將公益訴訟專門立法納入全國人大常委會立法計劃。

全國人大代表、黑龍江省齊齊哈爾市公安局禁毒支隊緝毒二大隊大隊長魏春建議,探索公益訴訟專門立法,在前期司法實踐和配套規定運行成熟後,單獨制定公益訴訟法。

“在立法模式上,建議加快研究對公益訴訟單獨立法的必要性和可行性,適時針對公益訴訟單獨立法;在立法內容上,建議進一步擴大公益訴訟案件範圍、加大檢察機關的履職保障、優化公益訴訟案件辦理程序、增加受損公益修復評價的相關內容。”甄貞説。

責任編輯:劉一鳴
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