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面對民法典時代的行政法變革
發佈時間:2020-06-19 14:40 星期五
來源:法制日報——法制網

□ 周佑勇 (中共中央黨校[國家行政學院]政治與法律教研部主任、教授)

民法典的頒佈實施是中國法治發展進程中的重要里程碑,必將以法典的體系化效應對整個法治建設的各個領域產生重大而深遠的影響。雖然民法典主要調整平等主體之間的人身關係和財產關係,屬於民法這一私法部門的最大法源,但切實保障人民權益是所有公私法部門的共同事業和價值追求。一旦公權力介入私法領域,作為公法部門的行政法理當從幕後走到前台,通過規範公權力的行使、防止公權力的濫用,切實保障公民權利。同時,民法典的編纂過程中必然也要將大量涉及公權力行使的相關法律規範納入其中,而這些法律規範同樣構成了行政法這一公法部門的重要法源,因此民法典的實施亦需要行政法的保駕護航。面對民法典時代的到來,行政法無論在基本立場、觀念還是未來發展趨勢上,都必須作出積極迴應和深刻的變革。

一、在基本立場上,行政法應當更加關注公民權保護、強化權利保障

民法典以民為本,堅持以人民為中心,寫滿了人民的權利,是一部公民權利的保障書,因此民法典時代其實就是公民權利時代。公民權利確定了私人利益,也為公權力劃定了界限,離不開公私法協力、共同保護。只不過,不同於民法的保護方式,民法主要通過私法請求權,而行政法則是主要通過公法上的保護請求權,即當公民的人身權和財產權受到他人侵犯時,有權請求行政機關採取相關保護措施;受到違法或不當行政行為的侵犯時,也可以通過行政複議、行政訴訟、國家賠償等公法上的救濟請求權予以保障。當公權力的行使不當干預私權利,公民還可以通過不作為請求權,要求行政機關不為一定行為予以保護。

傳統上,行政法強調的核心是規範行政權力,但根本目的是通過保障相對人的公法請求權,最終保障和實現公民的私權利。為迴應民法典這個權利時代,在基本立場上,行政法應當更加強調落實各種公民權利的保障和實現,而不應當僅僅關注公權力的運行規則。

二、在基本觀念上,行政法應當更加註重服務行政,強調積極為民服務

如果説刑法手持刑罰利劍,要謙抑;民法如慈母般充滿人性關懷,要擴張,那麼,行政法體現為民服務的根本宗旨,則要積極主動。只有通過積極行政,主動、全面地提供公共服務,才能不斷滿足人民物質和精神需求,不斷增進和實現公民的私人利益,實現對公民權利的保護。對此,在行政法上,除了保護請求權之外,公民還有一種重要的受益或給付請求權,即通過請求行政機關積極履行法定職責而從行政管理活動中獲得利益。譬如通過對一些民事主體資格、民事活動、市場準入、所有權或者使用權的登記、許可、確認等行政行為,以及對生存生活有特殊困難或處於緊急特殊情況下的公民予以行政救助,直接落實公民民事權益的保護。

同時,民法典中也有大量涉及規定政府職責的行政法規範,譬如個人信息保護、優化營商環境、侵權責任的認定、綠色生態保護等條款,也是旨在通過政府積極主動、依法全面履職,最終服務於公民權利的實現。因此,民法典出台以後,行政法應當更加強化為“民”服務的基本法治理念、完善為“民”服務的行政法規範體系,深化為“民”服務的行政執法改革,為民法典的貫徹實施保駕護航。

三、在未來發展上,行政法應當更加關注公私合作,推動民行交叉融合發展

在社會現實中,一個法律行為無論是公法或者私法行為,都有可能既引起民事法律關係也引起行政法律關係,出現複雜多樣的相互交織關係。這種民行交織的現象,可以也應當讓公私法之間走向交叉融合發展。這就需要我們打破公私法二元化劃分的傳統結構和學科壁壘,不斷強化兩個學科之間的合作交融。這也許正是我們對民法典時代最好的迴應。

尤其是當下在民營化、公私合作治理的背景下,越來越多的私人主體參與承擔政府職能,作為第三方履行公法義務。其中涉及公私主體之間的關係,其實都是具有雙重性質的,需要運用“雙階理論”。目前比較典型的,一個是PPP項目中,政府與民營資本之間簽訂的公私合作合同,目前在行政法中普遍被看作行政協議,納入行政訴訟受案範圍。這種做法,已引發廣泛爭議。實際上,這類公私合作合同本身具有民事合同屬性,只有當合作項目中涉及到政府是否依法行政的爭議時,才適用行政法規範的規定,按照行政爭議解決。另一個是網絡平台監管中,網絡平台與其用户之間所採用的合同治理也具有雙重性,即民事合同性和行政監管性,由此產生的爭議應分別通過民事方式和行政救濟來解決。

總之,在現代社會,社會關係日益多元化、複雜化,民事關係與行政關係經常交織在一起,出現民行交叉的現象。這就需要民法與行政法兩大部門法攜起手來,共同去面對和解決,以更加有效地實現對公民權利的保護。

責任編輯:梁成棟
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